Объяснения, представленные в Комитет Министров в связи с исполнением решения по делу Волкова против России представителем заявительницы

Объяснения в соответствии с Правилом 9 Правил Комитета Министров

А. Введение

1. Данные объяснения представляются в Комитет министров Совета Европы (далее – «КМ») в связи с исполнением постановления по делу «Волкова против России» (№48578/99, постановление от 5 апреля 2005 года, официально не опубликовыва-лось, вступило в силу 5 июля 2005 года), в котором Европейский Суд по правам человека (далее – «Суд») установил нарушение статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – «Конвенция») в связи с отменой окончатель-ного и обязательного судебного решения в результате применения процедуры над-зора.
2. 3 октября 2005 года представителями заявительницы представлены первичные объяснения в Комитет министров.
3. КМ соединил исполнение постановления по делу Волковой с ведущим делом «Ря-бых против России» (№52854/99, постановление от 24 июля 2003 года, ECHR 2003-IX).
4. 8 февраля 2006 года КМ принял промежуточную резолюцию (2006)1 относительно данных дел. Он запросил у Правительства Российской Федерации предоставления Плана действий по исполнению постановлений по делам Рябых и Волковой в тече-ние 1 года с момента принятия промежуточной резолюции.

Б. Объяснения Правительства

5. Правительством не был представлен План действий, запрошенный КМ. Тем не ме-нее, им были представлены два документа, имеющих важное значение для испол-нения постановлений Суда относительно института надзора, предусмотренного Гражданскими процессуальными кодексами (далее – «ГПК») 1964 и 2002 годов:
- постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 го-да №2-П по запросу Кабинета министров Республики Татарстан и жалобам ОАО «Нижнекамскнефтехим» и ряда граждан относительно конституционности положений Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по вопросу института надзора; и
- проект Федерального закона о внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс, внесенного Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Ду-му (постановление Пленума Верховного Суда от 6 февраля 2007 года №4).
6. Данные два документа рассматриваются в настоящих объяснениях, которые имеют целью изложить их анализ с точки зрения заявительницы.

В. Статистика применения надзорной процедуры в гражданском процессе

7. Согласно статистике за 2006 год, опубликованной Верховным Судом Российской Федерации на своем веб-сайте[1], Судебной коллегией по гражданским делам было рассмотрено 70173 надзорных жалоб (представлений). 2235 дел было истребовано ею для предварительного изучения, и 196 дел рассмотрено по существу. Надзорные жалобы (представления) были удовлетворены Судебной коллегией по гражданским делам по 148 делам[2].
8. Судебная коллегия по гражданским делам отменила 90 решений судов первой ин-станции и изменила одно решение. Шесть кассационных определений было отме-нено с оставлением в силе решений судов первой инстанции, и два кассационных определения было отменено с направлением дела на новое рассмотрение в суде кассационной инстанции. Надзорные постановления были отменены в 41 деле с ос-тавлением в силе либо решения суда первой инстанции, либо кассационного опре-деления. Следует сделать вывод, что в оставшихся 8 делах надзорные постановле-ния были отменены с направлением дела на новое рассмотрение.
9. Военная коллегия рассмотрела 3322 надзорные жалобы (представления). Она ис-требовала 287 дел для предварительного изучения, и по 112 делам было возбужде-но надзорное производство. Из этих дел только 22 дела были разрешены по суще-ству, Военной коллегией были удовлетворены надзорные жалобы (представления) по 20 делам.
10. Президиум истребовал 48 дел для предварительного изучения и возбудил надзор-ное производство по 13 делам. Семь дел было рассмотрено Президиумом по суще-ству, и надзорные жалобы (представления) были удовлетворены по всем делам, два из которых были рассмотрены на основании статьи 389 ГПК[3, 4].
11. Что касается нижестоящих судов, обобщенная статистика доступна на веб-сайте Судебного департамента при Верховном Суде[5]. Согласно данным Судебного де-партамента за 2006 год, 20270 гражданских дел были рассмотрены по существу ре-гиональными судами на основании надзорных жалоб (представлений)[6]. В 19296 делах надзорные жалобы (представления) были удовлетворены, и 14467 решений судов первой инстанции были отменены, а 313 решений были изменены. Судя по всему, в оставшихся 4516 делах были либо отменены, либо изменены кассацион-ные (апелляционные) определения (постановления)[7].
12. Данная статистика, хотя и не является полной, демонстрирует, что проблемы, под-черкнутые в промежуточной резолюции (2006)1, не были разрешены. Так, в 22,3% надзорных дел на региональном уровне президиумы региональных судов отменили кассационные определения, вынесенные судебными коллегиями по гражданским делам тех же судов. Далее, Верховный Суд в 49 делах явно отменил надзорные по-становления, вынесенные президиумами региональных судов[8].
13. Из статистики также следует, что надзорное производство составляет около 95% рабочей нагрузки Верховного Суда по гражданским делам[9]. Тем не менее, более 99,7% надзорных жалоб (представлений), поданных в Судебную коллегию по гра-жданским делам Верховного Суда признаются неприемлемыми.
14. Данные цифры подчеркивают необходимость реформы рассмотрения дел по второй инстанции в гражданском судопроизводстве.

Г. Постановление Конституционного Суда

15. Несколько индивидуальных заявителей и Кабинет министров Республики Татарстан обратились в Конституционный Суд, оспаривая конституционность положений ГПК 2002 года, регулирующих институт надзора. Правозащитный центр «Мемориал», чьи юристы представляли заявительницу в деле Волковой, подали письменные объяснения. Судя по всему, участники процесса не были ознакомлены с объяснениями ПЦ «Мемориал».
16. 5 февраля 2007 года Конституционный Суд огласил свое постановление.
17. Несмотря на ясную и последовательную судебную практику Европейского Суда по правам человека, Конституционный Суд подтвердил конституционность положений ГПК, регулирующих институт надзора. Тем не менее, он ограничительно ис-толковал положения ГПК по двум вопросам.
18. Во-первых, он указал, что, перед тем, как обращаться в вышестоящие суды, стороны процесса не обязаны обращаться к председателям региональных судов и председателю Верховного Суда с просьбой «не согласиться» с предварительными определениями судей соответствующих судов (об отказе в истребовании дела для пред-варительного изучения либо передачи дела на рассмотрение в порядке надзора) (п.6 мотивировочной части). Согласно предыдущей практике Верховного Суда, в случаях, когда судья регионального суда отказывался истребовать дело для пред-варительного изучения либо возбудить надзорное производство, сторона обязана была просить «несогласия» председателя регионального суда перед тем, как обра-щаться в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда.
19. Во-вторых, что касается статьи 389 ГПК, Конституционный Суд указал, что пред-седатель и заместители председателя Верховного Суда могут подавать протесты только по жалобе стороны первоначального процесса и что реализация данного права должна быть обусловлена общими правилами, регулирующими процедуру надзора, включая ограничение по срокам. Он также указал, что должностное лицо, вносящее протест, не может участвовать в его рассмотрении по существу в качест-ве члена Президиума Верховного Суда (п.8 мотивировочной части).
20. В завершение, Конституционный Суд указал, что надзорная процедура плохо со-гласуется с принципом правовой определенности, но «воздержался» от признания оспоренных положений неконституционными (п.9.2 мотивировочной части). Он далее установил, что институт надзора может существовать в течение «переходно-го периода», до тех пор, пока законодатель не упразднит его «в разумные сроки» (там же).

Д. Проект федерального закона, внесенный Верховным Судом

21. Постановлением от 6 февраля 2007 года №4 Пленум Верховного Суда внес проект Федерального закона о внесении изменений в определенные положения ГПК об ин-ституте надзора. Проект предлагает шесть основных изменений.
22. Во-первых, он предлагает изменение сроков на подачу надзорной жалобы (пред-ставления): 3 месяца вместо 1 года в соответствии с действующими положениями ГПК. Такой же срок предусмотрен для передачи дела в Верховный Суд по окончании надзорной процедуры в президиумах региональных судов.
23. Во-вторых, по делам, рассмотренным региональными судами по первой инстанции и не обжалованным в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда, проект предлагает ликвидировать возможность обжалования решений суда первой ин-станции в президиумы региональных судов на основании надзорной жалобы (пред-ставления), предоставляя Судебной коллегии по гражданским делам право первой рас-сматривать надзорные жалобы (представления) на указанные решения.
24. В-третьих, он обязывает Судебную коллегию по гражданским делам рассматривать по существу обоснованные надзорные жалобы (представления), направленные в нее. Согласно существующей практике, если жалоба (представление) была отклонена еди-нолично судьей регионального суда и его председатель отказался не согласиться с оп-ределением судьи, Судебная коллегия по гражданским делам, решив, что надзорная жалоба (представление) является обоснованной, направляет ее для рассмотрения по существу в президиум соответствующего регионального суда.
25. В-четвертых, проект направлен на изменение процедуры первичного рассмотрения надзорных жалоб (представлений): отказы судей региональных судов станут оконча-тельными, без права председателей «не согласиться». Вместе с тем, такое право сохра-няется за председателем Верховного Суда в отношений жалоб (представлений), по-данных в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда.
26. В-пятых, отказ судей единолично возбуждать надзорное производство путем пере-дачи дела на рассмотрение по существу станет окончательным, без права «не согла-ситься» у председателей соответствующих судов.
27. В-шестых, он ограничивает право председателя и заместителей председателя Вер-ховного Суда вносить протесты в порядке статьи 389 ГПК, устанавливая годичный срок для этого и прямо указывая, что протест может быть внесен исключительно по жалобе стороны первоначального процесса.
28. Тем не менее, из пояснительной записки к законопроекту следует, что, помимо по-пыток в отношении принципа правовой определенности, одной из основных задач за-конопроекта является реформа института надзора с целью достигнуть его признания в качестве «эффективного средства правовой защиты» в смысле статьи 35 Европейской конвенции о правах человека[10].

Е. Оценка принятых и предложенных мер

29. По нашему мнению, российские власти не имплементировали и даже не рассмот-рели возможность имплементации промежуточной резолюции (2006)1, в частности, не был представлен План действий.
30. Более того, нет доказательств того, что промежуточная резолюция (2006)1 была официально переведена на русский язык и распространена среди российского юриди-ческого сообщества. В течение 1 года после принятия промежуточной резолюции (2006)1 не имела место дискуссия, достаточно открытая для представителей различ-ных точек зрения.
31. По нашему мнению, очевидно, что полная имплементация промежуточной резо-люции (2006)1 требует всеобъемлющего анализа и реформы системы образования и подготовки членов судейского сообщества, включающих (но не ограничивающихся) тщательной оценкой методов правового образования и отбора судей с тем, чтобы они могли принимать обоснованные решения в судах первой инстанции[11]. Тем не менее, таких мер не предусмотрено вовсе.
32. Далее, реформа, которая должна быть принята, должна быть направлена на оценку различных средств правовой защиты, предусмотренных действующим ГПК: апелля-ции, кассации, надзора и пр. По нашему мнению, Правительство должно рассмотреть возможность назначения группы или групп известных юристов (включая, в случае не-обходимости, международных экспертов) для проведения данного анализа.
33. Возможно, постановление Конституционного Суда само по себе будет иметь охла-ждающий эффект на дальнейшее реформирование гражданского процесса: Конститу-ционный Суд не признал, что институт надзора в принципе противоречит Конститу-ции. Напротив, он признал данный тип экстраординарного судопроизводства необхо-димым для устранения судебных ошибок и основанным на гарантиях судебной защиты прав человека, предусмотренной в статье 46 Конституции (которая на самом деле не делает прямой ссылки на необходимость института надзора).
34. Законопроект и постановление Конституционного Суда не представляют собой значительных шагов, направленных на имплементацию промежуточной резолюции. Эффект от них обоих (если законопроект будет принят федеральным законодателем) в лучшем случае приведет к тому, что ныне существующие 15 инстанций надзорной процедуры сократятся до 11, а также будут введены более строгие сроки, что, тем не менее, следует приветствовать.
35. По нашему мнению, законопроект не предусматривает тех мер, к принятию кото-рых российские власти призывал Комитет министров, в процессе осуществления все-объемлющей реформы судебной системы. Эти меры (большинство из которых пред-ложено в промежуточной резолюции (2006)1) должны включать, но не ограничивать-ся, следующие:
- упрощение механизма отбора надзорных жалоб (представлений): например, преду-смотреть одно промежуточное решение, а не два, как сейчас (первым дело истребуется для предварительного изучения, а второе принимается для передачи дела на рассмот-рение по существу), без возможности председателей региональных судов и Верховно-го Суда «не согласиться»;
- ограничение сроков на подачу надзорной жалобы (представления) (что содержится в законопроекте, внесенном Верховным Судом);
- обязание сторон, требующих пересмотра дела в надзорном порядке, исчерпать орди-нарные средства правовой защиты (апелляцию и кассацию) до обращения к экстраор-динарным;
- введение, где возможно, обжалования решений, принятых по первой инстанции ми-ровыми судьями, в кассационном порядке (в настоящее время в гражданском судопро-изводстве такое обжалование запрещено, но возможно в уголовном судопроизводст-ве);
- отмена статьи 389 ГПК, которая сохраняет дореформенный надзор (как он был пре-дусмотрен в ГПК 1960 года), особенно учитывая, что она не нужна: в 2006 году Пре-зидиумом Верховного Суда было рассмотрено 2 дела (как Верховный Суд, так и Кон-ституционный Суд, хотя и готовы внести незначительные изменения в нее, не заинте-ресовались принципиальной проблемой серьезного нарушения принципа правовой оп-ределенности данным положением);
- уточнение оснований отмены окончательных и обязательных судебных актов в про-цедуре надзора, с тем, чтобы судебные акты могли отменять лишь в очень исключи-тельных обстоятельствах (никаких попыток не было сделано для достижения данной цели).
36. Комитету министров предлагается изучить возможность дальнейших консультаций с представителями российского Правительства, судейского сообщества, адвокатского сообщества, экспертами неправительственных организаций, учеными с целью стиму-лирования дальнейших реформ.

Ж. Заключение

37. По мнению заявительницы, Комитет министров не должен быть удовлетворен ме-рами, принятыми на данный момент Правительством-ответчиком и должен продол-жить надзор за исполнением постановлений по делам Рябых, Волковой и другим в от-ношении России относительно института надзора в гражданском процессе. Комитету министров предлагается рассмотреть возможность осуществления мер, предложенных в разделе «Е» настоящих объяснений.

23 мая 2007 года

Кирилл Коротеев

Представитель заявительницы

Перевод Сергея Голубка.