Правила жизни иностранного агента

Наиболее активная часть гражданского общества с восторгом встретила новость прошедшего июля: прекращено уголовное преследование в отношении Валентины Череватенко, первое в истории «закона об иностранных агентах». Главу общественной правозащитной организации «Женщины Дона» в июне 2017 года привлекли к суду «за злостное неисполнение обязанностей иностранного агента» (ст. 330.1 УК РФ). Наказанием по этой статье являются не только штраф и общественные работы, но и лишение свободы до двух лет. Фактически Валентину Череватенко обвинили в том, что, пытаясь избежать действия «закона об иностранных агентах» и «имея преступный умысел», она зарегистрировала некоммерческий фонд с аналогичным названием (который также был внесен в соответствующий реестр). Дело прекратили «в связи с отсутствием состава преступления».

Если разбирать юридические детали этого кейса, то обнаружится, что «Женщины Дона» действительно создали фонд с аналогичным названием. На это имелись совершенно конкретные причины: в 2013 году в ходе волны прокурорских проверок, которые прошли более, чем в 300 организациях по всей России, правоприменители нашли в работе «Женщин Дона» признаки политической деятельности. Хотя организация и не получала иностранного финансирования (а это второе условие, наличие которого ведет к включению в реестр иностранных агентов любой некоммерческой организации), прокуратура потребовала ее немедленного включения в реестр.

Еще одним нарушением прокуроры посчитали географический масштаб работы НКО: «Женщины Дона» зарегистрированы в качестве региональной организации Ростовской области, но их работа простиралась далеко за ее пределы — в том числе, на территории Украины. Фонд содействия развитию гражданского общества и правам человека «Женщины Дона» был создан для того, чтобы иметь возможность работать повсюду, но и он был внесен в реестр в 2015 году.

Валентина Череватенко — первый гражданский активист, которая обвинилась в неисполнении закона о «иностранных агентах». Фото: Facebook

Еще одно событие с возможным положительным исходом состоялось в мае 2017 года: Левада-центр (внесенный в реестр иностранных агентов в сентябре 2016) подал жалобу в Конституционный Суд РФ. Исследовательский институт обжалует положение закона, называющее политической деятельностью социологические исследования и обнародование их результатов.

Почти пятилетняя история существования "закона об агентах" позволяет проанализировать не только практику его применения, но и то, как некоммерческие организации подстраивались под новые правовые условия

Возвращаясь к истокам: «закон об иностранных агентах», а точнее пакет поправок, представленный Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 121 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента», был принят в 2012 году. Первая редакция предполагала, что при наличии двух признаков — наличия иностранного финансирования и факта осуществления политической деятельности — некоммерческие организации, зарегистрированные в России, должны будут добровольно вступить в специально созданный Минюстом реестр и официально получить статус иностранного агента. Поскольку никто из основных игроков в гражданском секторе этого не сделал (кроме Ассоциации «Некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции в странах СНГ», статус которой все еще сомнителен), в 2013 году прошла серия прокурорских проверок, организованная с целью срочно и массово пополнить пустующий реестр. Если закон существует, он должен работать. В 2014 году в реестре оказались 29 организаций, в 2015 — 81, в 2016 — еще 43. За пять лет иностранными агентами стали 162 организации (данные на 31 июля 2017 года).

Почти пятилетняя история существования «закона об агентах» позволяет проанализировать не только практику его применения, но и то, как некоммерческие организации подстраивались под новые правовые условия и какие стратегии они использовали, чтобы стабилизировать ситуацию и сохранить возможность работать.

Черная метка, чертова метка

Давление на третий сектор с самого начала было достаточно мощным: организации, попавшие в реестр, до 2015 года не имели возможность из него выйти. Даже после (само)ликвидации НКО записи о них продолжали оставаться на сайте Минюста.

Процедура выхода из реестра была описана в Федеральном законе от 8 марта 2015 года № 43-ФЗ: она предполагала, что руководство организации подает специальное заявление в Минюст, который организует проверку по фактам получения иностранного финансирования и осуществления политической деятельности. На основании полученных в ходе проверки сведений, сотрудники юстиции принимают решение о том, должна ли НКО сохранить статус иностранного агента или нет. За пятилетний срок существования реестра его так или иначе покинули 72 организации, причем 33 из них самоликвидировались, находятся в процессе ликвидации или были ликвидированы по суду.

Бремя статуса иностранного агента приобрело одновременно и правовой, и социальный характер. С одной стороны, организации, которые попали в реестр, были поражены в правах по сравнению с другими типами НКО (например, по сравнению с НКО-исполнителями общественно полезных услуг). Для иностранных агентов предполагается более жесткие формы отчетности: например, им следует проходить ежегодный аудит, оплачивая его из собственного бюджета, или снабжать Минюст информацией о проведенных мероприятиях и руководстве (каждые 6 месяцев), о расходовании средств, полученных из иностранных источников (ежеквартально), а также публиковать эту информацию в интернете на специальных платформах, которые курируют правоприменители.

Кроме того, раз в год работа иностранного агента может быть пристально изучена в рамках плановой прокурорской проверки, но в действительности прокуроры могут прийти в такие организации и запросить любую документацию неограниченное число раз в год по жалобе любого гражданина в рамках внеплановых проверочных мероприятий. Олег (имя изменено — oDR), cотрудник одной из правозащитных организаций в Санкт-Петербурге охарактеризовал эффект от бюрократического давления на третий сектор как «откат на несколько лет назад»:

— Принятие закона об иностранных агентах оказало замораживающий эффект на всё развитие гражданского общества. Даже если посмотреть статистику Минюста по зарегистрированным организациям, видно, что люди просто предпочитают не регистрироваться в виде некоммерческой организации чтобы не привлекать внимание со стороны проверяющих органов. Примерно на 30% сократилось количество зарегистрированных НКО вообще. Знаю, что многие правозащитные организации предпочитают ликвидироваться.

Если иностранный агент не маркирует все материалы, которые он производит и публично распространяет на своих мероприятиях, в СМИ или через Интернет, он может быть оштрафован на сумму до 300 тыс. рублей (около 4 000 евро). Штрафы — та мера наказания, которая грозит будущим и уже зарегистрированным иностранным агентам буквально за все: за нерегистрацию в реестре (ч. 1 ст. 19.34 Кодекса об административных правонарушениях РФ), за несоблюдение сроков подачи отчетов (ст. 330.1 Уголовного кодекса РФ), за отсутствие маркировки на материалах (ч. 2. ст. 19.34 КоАП РФ) и др. В 2012-м году в систему российского права была внесена еще одна статья, на этот раз — в Уголовный кодекс.

Согласно статье 330.1 УК РФ, которая и была применена к руководительнице «Женщин Дона» Валентине Череватенко, непредоставление сведений об организации-иностранном агенте считается злостным уклонением от исполнения закона и наказывается штрафом, общественными работами или заключением под стражу на срок до 2-х лет. По мнению адвокатов, работающих в сфере защиты прав НКО, сама по себе статья 330.1 — лишняя, поскольку преступление, которое она квалифицирует, не может быть совершено в принципе. Фактически, практика прекращения преследования Валентины Череватенко в полной мере это доказывает.

В последние полтора года давление на «иностранных агентов» если не снизилось, то, по крайней мере, не усилилось. Об этом говорит и то, что несколько организаций смогли покинуть реестр, подав заявление в Минюст и пройдя дополнительную проверку, и то, что количество «новичков» в списке за год постепенно снижается (на первое полугодие 2017-го года существует только 8 новых записей). Организации одерживают победы в суде: так, Центр независимых социологических исследований при мощной и профессиональной поддержке адвокатов в процессе обжалования штрафов, наложенных в связи с нерегистрацией в реестре, дошел до Верховного суда, где выиграл дело.

Послабление в отношении «агентов» во многом связано со сменой фокуса политического давления, а не с тем, что гражданское общество ждет «оттепель». Массовые задержания на митингах 26 марта и 12 июня показывают, что государство в отношении граждан готово действовать решительно и жестко, отказывая социальным группам в тех правах, которые, по мнению репрессивной машины, препятствуют защите «национальной безопасности» или угрожают «традиционным ценностям». Определенных целей — дестабилизация третьего сектора, вмешательства в работу рядовых сотрудников и невозможность стратегического и проектного планирования, раскол в рядах представителей НКО, прекращение и/или затруднение иностранное финансирование — прокуратура и Минюст за истекшие 5 лет все-таки добились.

Теперь внесений в реестр меньше, чем выходов из него, но они, по крайней мере, остаются только новыми кейсами в рамках тех тенденций, сформировавшихся в предыдущие годы.

Назваться груздем

Большинство организаций, которые на момент принятия закона имели зарубежное финансирование, почувствовали необходимость разработать план действий в связи с угрозой попасть в реестр иностранных агентов.

Одним из возможных решений было добровольное получение статуса иностранного агента: для этого нужно было подать заявление в соответствующую структуру. Такой сценарий позволял сэкономить около 300 тыс. рублей на штрафах, вмененных всем, кто был внесен в реестр Минюстом, прокуратурой или судом.

Однако получение статуса иностранного агента накладывало не только правовые последствия, о которых шла речь выше, но и некоторый набор последствий, выходящих за пределы правового поля. Согласно данным опросов (например, ВЦИОМа или Левада-Центра), россияне негативно воспринимают языковую формулу «иностранный агент». Для большинства это сочетание ассоциируется со словами «шпион», «представитель иностранных спецслужб», «агент, работающий под прикрытием» или даже «скрытый внутренний враг, действующий в России в интересах других стран», «пятая колонна». Такая окраска мнений отлично иллюстрирует эффективность работы пропагандистской машины в России.

К сожалению, большинство некоммерческих организаций, внесенных в реестр, не были способны противостоять недоверию, которое порождали многочисленные телепрограммы и разоблачающие репортажи (например, сюжет о «Мемориале» в программе «Вести»), поскольку пиар и позиционирование не были главными целями НКО, вовлеченных в адресную клиентскую помощь, образовательные, культурные, социальные проекты и правозащиту.

Keep calm and carry on

Попав в реестр — или, по крайней мере, допуская, возможность этого попадания — некоторые организации продолжают работу в штатном режиме.

Такой выбор заставляет руководство и сотрудников НКО жить в ситуации повышенной неопределенности: за 5 лет «закон об иностранных агентах» дополнялся и переписывался больше 10 раз. Кроме того, приходится постоянно соблюдать «технику безопасности»: отслеживать маркировку материалов, аккуратно и в срок заполнять отчетные формы Минюста, быть готовым к внезапным проверкам, в 2013 полностью парализовавшим работу многих офисов, или к неожиданным новеллам (дополнениям) в российском законодательстве. Ждать, что «закон об агентах» будет отменен, не приходится. Иностранные агенты также вынуждены принимать решение, о том, стоит ли им оспаривать внесение в реестр или назначенные судом штрафы. Любая судебная борьба требует значительных финансовых и временных инвестиций без гарантии успеха, и борьба за справедливость может стать очень накладной.

«Агенты» не могут принимать участие в деятельности политических партий, а для того, чтобы осуществлять наблюдение за выборами любого уровня, им следует зарегистрироваться в качестве международных наблюдателей

В июле 2014 года Минюст даже разработал закон, запрещающий государственным служащим участвовать в деятельности иностранных агентов, но он, к счастью, не был принят. «Агенты» не могут принимать участие в деятельности политических партий, а для того, чтобы осуществлять наблюдение за выборами любого уровня, им следует зарегистрироваться в качестве международных наблюдателей.

Известны случаи, когда, ожидая внесения в реестр, организации отказывались и от иностранных денег, и от любых контактов с зарубежными партнерами, фондами и международными организациями. Эта стратегия понятна: она позволяет избежать новых штрафов и правового преследования, позволяет остаться в правовом поле. После описания процедуры выхода из реестра многие организации воспользовались этой возможностью. В то же время, не все они смогли найти замещающее финансирование в России, где все еще слабо развита благотворительность, что поставило под угрозу и завершение конкретных проектов, и существование организаций в целом. Выход из реестра также не означает погашения репутационных издержек, поскольку для «агентов» существует негласный запрет на вход в определенные поля — государственная служба, военно-промышленный комплекс и другие.

Регистрация новой организации вместо или параллельно со «старой», уже находящейся в реестре, тоже может иметь различные последствия. Во-первых, известны случаи, когда организации-дублеры были внесены в реестр. Они созданы примерно тем же кругом людей и часто зарегистрированы по тому же юридическому адресу, что создает угрозу стремительного попадания в реестр.

Во-вторых, примеры «Голоса» и «Мемориала» показывают, что разветвленные сетевые структуры с успехом преследуются правоприменителями. «Мемориал» неоднократно страдал из-за того, что действия, расцененные как нарушения (отсутствие маркировки «ИА» на материалах) одной организации — историко-просветительского общества «Мемориал» -, приписывались другой — правозащитному центру «Мемориал» — и использовались для привлечения ее к административной ответственности.

В случаях, когда руководство организации регистрирует коммерческое юридическое лицо, существует вероятность, что работать с фондами или международными организациями станет невозможно: большинство из них по уставу не имеют права жертвовать коммерческим структурам.

Юридическое харакири

Прекращение работы (иногда включающее и юридическую самоликвидацию организации), к сожалению, стало достаточно распространенным сценарием (к нему прибегло как минимум 26 организаций). Внесение в реестр рассматривалось ими как присвоение позорного клейма. Некоторые организации открыто выступили против такой стратегии. В интервью сайту Агентов.нет Светлана Ганнушкина так сформулировала свою позицию: «„Гражданское содействие“ однозначно само не будет ликвидироваться ради того, чтобы не носить этот позорный лейбл. (…) Пусть закрывают, штрафуют, что угодно, но сами клеймо „шпиона“ мы на себя не поставим».

Другие организации все же идут путем самоликвидации. Отказываясь продолжать работать в качестве иностранного агента и не вступая в судебные тяжбы, руководители ряда НКО вынуждены постулировать невозможность работы в России в сложившихся условиях. Наиболее громкий пример — фонд Дмитрия Зимина «Династия», признанный иностранным агентом в 2015 году. После того, как фонд был оштрафован, его руководство заявило о прекращении всех проектов и ликвидации организации. В реестре фонд числится до сих пор.

Помимо ликвидации по решению руководящего органа организации («добровольной»), были случаи, когда НКО были ликвидированы в принудительном порядке

Помимо ликвидации по решению руководящего органа организации («добровольной»), были случаи, когда НКО были ликвидированы в принудительном порядке. Это случилось с Межрегиональной Ассоциацией правозащитных общественных объединений «АГОРА» после того, как Верховный суд Республики Татарстан удовлетворил иск Минюста РФ в феврале 2016 года. «АГОРА» обжаловала решение ВС Татарстана в Верховном суде Российской Федерации. Судебное разбирательство длится до сих пор, сотрудники «АГОРЫ» продолжают работать защитниками в судах.

Что все это значит

Читателю может показаться, что статус иностранного агента — это проклятие, и каждый, кто его получает, неизбежно становится жертвой всех казней египетских. Однако это не совсем так.

Действительно, за эти пять лет агенты столкнулись с ограничением или невозможностью работы с государственными структурами. Сейчас она регулируется неформальным запретом, но нет гарантий, что такая мера не будет оформлена юридически. Контрагенты и партнеры часто отказывались от работы с теми, кто уже получил ярлык, опасаясь «попасть в водоворот» и получить свою долю негативных последствий. Сам третий сектор стал более неопределенным и непредсказуемым, что потребовало от участников игры введения дополнительных гарантий и свидетельств того, что работа в совместных проектах будет закончена. «Агенты» не отрицают и появления самоцензуры, которая внезапно возникла во время массовых прокурорских проверок в 2013 и требовала значительных усилий по преодолению. Быть иностранным агентом оказалось не только неудобно, но еще дорого: один только аудит, вписать который в проекты организации невозможно, имеет рыночную стоимость от 30 до 520 тысяч рублей.

Одним из последствий принятия закона стало развитие обширной юридической практики в сфере защиты прав некоммерческих организаций и их представителей

Вместе с тем, в третьем секторе развился новый тип солидарности. Новая солидарность возникла не только на основе профессиональных полей и общих демократических и гуманистических ценностей, но и из необходимости коллективно постулировать и защищать свои права.

Одним из последствий принятия закона стало развитие обширной юридической практики в сфере защиты прав некоммерческих организаций и их представителей. Вал административных дел в отношении «агентов» позволил профессионализироваться удивительному сообществу адвокатов, чьей специализацией стала защита прав НКО и мониторинг ситуации. Например, Клуб юристов третьего сектора выпустил отчет «Развитие гражданского активизма вопреки: российские НКО после законодательства об иностранных агентах» в 2016, а Ресурсный правозащитный центр выпустил в том же году доклад «„Иностранные агенты“: мифические враги и реальные потери российского общества» тоже в 2016. Каждое новое наступление на гражданское общество, будь то кампания против СПИД-сервисных организаций или давление на независимые исследовательские центры, привлекает внимание к третьему сектору, делает его видимым и дает шансы активизировать и солидаризировать усилия.

За 2016 в реестр иностранных агентов попали 5 НКО, занимающихся профилактикой и снижением вреда от ВИЧ. © Павел Лисицын / РИА Новости. Все права защищены.

Сегодня «быть иностранным агентов» означает, что вы действительно имеете определенные достижения и признаны профессионалом и опасным оппонентом, который должен быть обезврежен. Наряду с очерняющими названиями иностранных агентов — вроде «пятой колонны», «нацпредателя», «шпиона», «грантососа» и даже «врага народа» — этот ярлык стал своего рода знаком качества и маркером принадлежности к сплоченному, профессиональному и борющемуся сообществу.

Что дальше

В марте 2017 года Европейский суд по правам человека коммуницировал жалобы 61 российской некоммерческой организации. Все они обжаловали применение «закона об иностранных агентах». В адрес Министерства юстиции ЕСПЧ направил ряд вопросов, которые нуждаются в прояснении: это касается и четкости понятий «иностранный агент», «политическая деятельность», и деталей получения зарубежного финансирования. Ответы на эти вопросы должны были быть сформулированы до 19 июля 2017 года, но в Министерстве юстиции, попросили отсрочку, ссылаясь на объемы материала. Новый дедлайн для российского правительства — 19 сентября.

Возможно, действия и позиция ЕСПЧ приведут к корректировке национального законодательства. Но поскольку ограничение или усиление контроля за иностранным финансированием НКО — это глобальный тренд (аналогичные меры принимаются в Венгрии, Турции, Израиле и других странах), то говорить о либерализации законодательства в третьем секторе еще рано.

ДАРЬЯ СКИБО