Меморандум Комитета Министров Совета Европы об исполнении Россией решений Европейского Суда по чеченским делам - обновленная редакция

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Настоящий меморандум представляет собой первый обновленный вариант Меморандума (CM/Inf/DH(2006)32 revised), который был подготовлен с целью оказать Комитету Министров содействие в осуществлении надзора за исполнением Российской Федерацией решений Европейского Суда, относящихся к действиям сил безопасности в Чеченской республике. В этих решениях был установлен ряд нарушений Конвенции, которые стали результатом и/или имели отношение к действиям органов власти во время антитеррористических операций, проводимых в 1999-2000 гг., а также длящихся недостатков во внутренних средствах правовой защиты в этом отношении.

Комитет Министров неоднократно отмечал, что эти решения требуют принятия значительных индивидуальных мер с целью возмещения ущерба за последствия установленных нарушений, а также общих мер, направленных на предотвращение новых подобных нарушений.

Что касается индивидуальных мер, то напомним, что в 2006 г. были возобновлены расследования на национальном уровне, целью которых было исправление недостатков следствия на национальном уровне, отмеченных Европейским Судом в своих решениях. Однако с марта 2006 г. не сообщалось о каких-либо новых изменениях. Поэтому мы в срочном порядке запрашиваем информацию о ходе и/или результатах этих следственных мероприятий.

Что касается общих мер, то, согласно установившейся практике Комитета Министров в связи с такого рода делами, их исследование проходит по трем основным направлениям:

1. Совершенствование правовых и нормативных рамок, регулирующих антитеррористическую деятельность сил безопасности: оцениваются недавно проведенные реформы, проясняющие законодательные рамки, и предлагаются дальнейшие изменения, которые бы учитывали требования Конвенции, касающиеся, в частности, запрета на применение пыток, использование силы и гарантии от исчезновений. Однако полное соответствие Конвенции также зависит от качества нормативных рамок, которые будут установлены властями.

2. Просвещение и подготовка членов сил безопасности: мы приветствуем принятые на сегодняшний день меры, в том числе публикацию и широкое распространение предыдущего варианта данного меморандума (CM/Inf/DH(2006)32 ); также предлагается ряд дальнейших шагов.

3. Совершенствование средств защиты на национальном уровне: базовая инфраструктура, отсутствовавшая во время /рассматриваемых/ событий, в настоящее время создана; однако по-прежнему остается решить многочисленные нерешенные проблемы с целью обеспечения эффективного расследования злоупотреблений и компенсации жертвам за ущерб, вызванный как нарушениями, так и неэффективностью расследования; изучается ныне действующее российское законодательство и судебная практика в этой связи и предлагаются определенные решения.

Мы призываем органы власти предоставлять Комитету подробную информацию в связи с затронутыми вопросами.

ВВЕДЕНИЕ

1. Начиная с 2005 г. в ряде решений Европейского Суда по правам человека (далее – Суд) были установлены серьезные нарушения Европейской Конвенции по правам человека (далее – Конвенция), допущенные российскими силами безопасности во время антитеррористических операций в Чечне в 1999 и 2000 годах. Эти решения затрагивают следующие вопросы:
- неспособность представить обоснование использования смертоносной силы государственными агентами в отношении родственников заявителей и сыновей одного из заявителей (нарушение ст. 2)[2];
- отсутствие требуемой заботы о жизнях гражданского населения в ходе подготовки и осуществления антитеррористических операций с применением тяжелого боевого вооружения (нарушения ст. 2)[3];
- непроведение эффективного уголовного расследования по обстоятельствам действительной или предполагаемой гибели родственников заявителей или в связи с утверждениями о применении пыток и отсутствие эффективных средств защиты в этом отношении (нарушения ст. 2. 3 и 13)[4];
- ответственность государства за непризнанное содержание под стражей сына заявительницы и его последующее исчезновение и непредставление органами власти заявительнице каких-либо правдоподобных объяснений в связи с этим на протяжении свыше шести лет, в первую очередь посредством возбуждения уголовного дела лишь через полтора года после данного события (нарушения ст. 3 и 5)[5];
- неоправданное уничтожение силами безопасности имущества одной из заявительниц в ходе антитеррористической операции (нарушение ст. 1 Протокола 1)[6].

3. В соответствии со ст. 46 Конвенции, решения были переданы в Комитет Министров для осуществления надзора за их исполнением, что, в частности, предполагает принятие индивидуальных и общих мер, направленных на предотвращение новых подобных нарушений.

4. В соответствии с бывшим Правилом 6 Правил Комитета по применению ст. 46 п. 2, заявители, через своих представителей, представили в Секретариат подробные заявления относительно ряда индивидуальных мер, которые надлежало принять властям; к ним относились, в частности, проведение эффективного расследования по фактам, легшим в основу нарушений, и возобновление уголовных дел на национальном уровне с целью обеспечить уголовное преследование виновных. Замечания заявителей были переданы российским органам власти 7 октября 2005 г. и приняты во внимание Комитетом.

5. В первом варианте настоящего Меморандума (CM/Inf/DH(2006)32), опубликованном 29 июня 2006 г., исследовались меры, о принятии которых отчитались российские власти в ответ на решения, вынесенные Судом (план действий, представленный на 960-м заседании (DH), прошедшем 28-29 марта 2006 г.). В этом документе также содержалась предварительная оценка Секретариата, которая, в том числе, включала в себя перечень неразрешенных проблем и предлагаемых направлений для дальнейших действий с целью полного исполнения данных решений.

6. Настоящий вариант Меморандума, кроме того, содержит оценку недавно внесенных изменений в правовые рамки антитеррористической деятельности сил безопасности и предлагает дальнейшее их усовершенствование с целью приведения их в соответствие с требованиями Конвенции, касающимися, в частности, применения силы и гарантий против исчезновений.

I. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ МЕРЫ

7. В соответствии с прочно установившейся практикой Комитета министров, государство-ответчик несет длящуюся обязанность осуществлять эффективные расследования в случае установления процедурных нарушений статей 2 или 3 (см., в особенности, предварительную резолюцию ResDH(2005)20 по делу МакКерр (McKerr) и другие против Великобритании).

A. Состояние разбирательства по конкретным делам

(i) Решения по делам Исаевой, Юсуповой и Базаевой (Isayeva, Yusupova and Bazaeva) и Исаевой (Isayeva)

8. 14 ноября 2005 года, в соответствии со статьями 214 и 413 Уголовно-процессуального кодекса и с учетом статьи 46 Конвенции, вместе с рекомендацией Комитета R(2000)2 от 19 января 2000 года о повторном рассмотрении или возобновлении определенных дел на национальном уровне, Главная военная прокуратура дала указание военному прокурору объединенной группировки войск осуществить новые расследования под его непосредственным надзором.

9. Правительство далее проинформировало, что ряд процессуальных действий был осуществлен военным прокурором, в частности, с целью проверить пропорциональность применения смертоносного вооружения в ходе военной операции вблизи деревень Шаами-Юрт и Катыр-Юрт, и определить, были ли приняты меры по обеспечению безопасности гражданских лиц. Следующие процессуальные действия были осуществлены с привлечением военных должностных лиц, которые планировали и руководили операциями в 1999-2000 годах:

- сбор дополнительной информации от территориальных правоохранительных органов в Чечне и других регионах России, а также органов военного командования и органов местного самоуправления;
- осуществление операционных тактических экспертных исследований на основе полученной информации.

(ii) решение по делу Хашиева и Акаевой (Khashiev and Akayeva)

10. 25 января 2006 года расследование по делу Хашиева и Акаевой также было возобновлено и поручено прокуратуре Старопромысловского района города Грозного (Чеченская Республика), под надзором Генеральной прокуратуры.

11. В соответствии с позднейшей полученной информацией, 84 других лица, пострадавших от событий, легших в основу данного дела, получили статус потерпевших в данном расследовании.

(iii) решение по делу Базоркиной (Bazorkina)

12. Из текста решения следует, что расследование до сих пор не завершено (п. 180 решения) Европейский Суд указал на ряд упущений со стороны властей, например:
- неспособность довести до конца в середине февраля 2000 г. обнаружение тел рядом с местом исчезновения сына заявительницы;
- неспособность установить личность и допросить военнослужащих или офицеров военной разведки и Федеральной службы безопасности, в чьем ведении находились некоторые из задержанных (п. 122 решения).

Российские власти указали, что недостатки, установленные Европейским Судом не обязательно имеют своей причиной непринятие указанных следственных мер, а могут проистекать из нераскрытия определенных документов следственного дела в силу ограничений, установленных в этом отношении национальным законодательством.

B. Оценка принятых мер и дальнейшая ожидаемая информация

13. В феврале 2006 года Комитет с одобрением воспринял решения о проведении новых расследований под надзором Главного военного прокурора или Генерального прокурора в связи с делами Исаевой, Юсуповой и Базаевой, Исаевой и Хашиева и Акаевой. В дальнейшем Комитет с интересом принимал к сведению информацию о процессуальных мерах, принятых в связи с делом Исаевой, Юсуповой и Базаевой и делом Исаевой.

14. Тем временем к компетентным органам был обращен призыв добиваться быстрого и видимого прогресса в проведении новых расследований, тем самым предоставляя, насколько возможно, возмещение за упущения в ходе ранее проведенного следствия, осужденные в решениях Европейского Суда. Некоторая информация о ходе этих расследований была представлена 997 заседанию заместителей министров, которое состоялось в июне 2007 г.[7] Однако было бы полезно получить дополнительные подробности в связи с процессуальными мерами, о которых говорится в пп. 9 и 12 выше (например, в связи с проведением операционной тактической экспертизы).

15. Что касается имеющихся в российском законодательстве ограничений на раскрытие информации, содержащейся в следственном деле, компетентным российским органам государственной власти надлежит напомнить об их обязательстве согласно Конвенции предоставлять Европейскому Суду все необходимые средства для установления обстоятельств дела (ст. 38 Конвенции)[8]. Мы ожидаем информации о возможных мерах к обеспечению эффективного соблюдения этого обязательства.

II. МЕРЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА

16. С самого начала подчеркивалось, что эти решения Суда, судя по всему, потребуют принятия важных мер общего характера, направленных на недопущение новых подобных нарушений. Что касается типа рассматриваемых мер, то в этой связи была сделана ссылка на значительный опыт других государств-участников и Комитета министров в других делах, затрагивающих нарушения Конвенции сотрудниками сил безопасности (см., в частности, промежуточные резолюции DH(99)434, DH(2002)98 и ResDH(2005)43 относительно действий сил безопасности в Турции и промежуточную резолюцию ResDH(2005)20 относительно действий сил безопасности в Северной Ирландии).

A. Правовые и нормативные положения, регулирующие деятельность сил безопасности

17. Важность обеспечения того, что действия сил безопасности обставлены соответствующими правовыми и административными условиями, систематически отмечалась Комитетом министров в сходных делах, и меры, принятые государствами-ответчиками в этой сфере, подверглись тщательному анализу (см., в дополнение к вышеупомянутым делам, решение по делу Макарацис (Makaratzis) против Греции от 20 декабря 2004 г., аннотированная повестка 982-го заседания, состоявшегося 5-6 декабря 2006 г.), CM/Del/OJ/DH(2006)982 Volume I).

1. Ныне действующие положения законодательства в сфере борьбы против терроризма

18. Российские власти уведомили Комитет Министров о том, что со времени событий, описываемых в настоящих решениях, был принят ряд законодательных актов, а еще в ряд законов были внесены изменения. В соответствии с предоставленной информацией, действия сил безопасности регулируются следующими законами:

- новый Закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года (заменивший старый Закон «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 года, который действовал во время событий по рассматриваемым делам);
- Закон «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г.;
- Закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г.;
- Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г.

19. Однако в ходе разбирательства перед Судом правительство опиралось на шесть правовых актов, однако не представило их названий (см. п. 96 решения по делу Исаевой). Мы предполагаем, что помимо четырех упомянутых выше законов, в данном контексте имеют значение также следующие два:
- Закон о милиции от 18 апреля 1991 г.;
- Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г.

20. Законодательные изменения, внесенные в эти законы, за исключением последнего, были приняты 27 июля 2006 г. Следует отметить, что эта реформа была направлена на приведение их в соответствие с Конвенцией Совета Европы о предотвращении терроризма и с вышеупомянутым законом "О противодействии терроризму". Было сделано напоминание о том, что деятельность, связанная с борьбой против терроризма, должна осуществляться с соблюдением Конституции и прав человека.

а) Закон «О противодействии терроризму» и введение особого режима для борьбы против терроризма

21. Новый Закон устанавливает основные принципы борьбы с терроризмом и, в частности, напоминает, что деятельность, связанная с борьбой против терроризма, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и стандартах международного права и международных договоров, в которые вступила Российская Федерация (ст. 1).

22. В отличие от ранее действовавшего закона, новый закон устанавливает правовую и организационную основу для предотвращения и борьбы против терроризма, сведения к минимуму и/или искоренения его последствий, а также правовую базу для использования армии в контексте антитеррористической операции. Закон вводит специальный режим проведения такой операции, который представляет собой сложный комплекс специальных, операционно-боевых и военных мер, сопровождающихся применением военного оснащения, вооружения и специальных средств (ст. 3).

23. Что касается сил, которые могут принимать участие в антитеррористической операции, то существует множество различных их видов, т. е. военных соединений и формирований, подразделений федеральных исполнительных органов, в чьи обязанности входит безопасность, оборона, внутренние дела, юстиция, гражданская оборона, защита населения в чрезвычайных ситуациях и т. п. (ст. 15 п. 3).

(i) командование антитеррористической операцией

24. Исключительное командование различными силами, участвующими в антитеррористической операции, осуществляется главой операции (ст. 15 п. 4), который является начальником территориального управления ФСБ в данном регионе (ст. 6 Указа Президента от 15 февраля 2006 г.). Он также отдает боевые приказы (ст. 13).

25. Ему оказывают содействие местные оперативные штабы, которые осуществляют планирование антитеррористической операции, готовят боевые приказы и осуществляют координацию между всеми участвующими в ней силами безопасности (ст. 14).

26. Планирование и проведение антитеррористической операции Оперативным штабом основываются на распоряжениях Федерального оперативного штаба, созданного вышеупомянутым президентским указом в рамках Национального антитеррористического комитета.

(ii) специальные нормы, регулирующие применение силы

27. В соответствии с данным Законом, антитеррористические меры должны быть соразмерны степени террористической угрозы (ст. 2 п. 13). Что касается применения силы и вооружений армией или другими участвующими в операциях силами безопасности, то оно должно находиться в соответствии с «нормативно-правовыми актами» Российской Федерации (ст. 9 п. 3 и ст. 15 п. 6 соответственно) и боевыми приказами, отдаваемыми руководителем операции (ст. 13 п. 26).

(iii) возможные ограничения на свободу передвижения в зоне проведения антитеррористической операции

28. Ст. 11 Закона прямо устанавливает общее право задерживать лиц, не имеющих при себе удостоверения личности и приводить их в органы Министерства внутренних дел или другие компетентные органы с целью установления личности. Закон также предусматривает другие ограничения свободы, например, право удалять лиц из определенных районов и помещений и временно переселять их.

29. Закон не предусматривает специальных требований к регистрации задержаний с целью установления личности или иных действий, ограничивающих свободу передвижения или проживания.

(iv) специальные нормы, регулирующие подотчетность сотрудников сил безопасности

30. В ст. 22 устанавливается, что лишение жизни лица, совершившего террористический акт или причиняющего ущерб законным интересам граждан, общества или государства посредством совершения действий, предусмотренных или допускаемых законодательством Российской Федерации в ходе антитеррористической деятельности, является законным.

b) Закон «О Федеральной службе безопасности»

31. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон в июле 2006 г., сотрудники ФСБ вправе, в том числе в условиях антитеррористической операции:
- осуществлять оперативные и боевые действия в соответствии с нормами, установленными федеральным исполнительным органом безопасности (ст. 9);
- что касается применения силы и вооружений, то закон ссылается на правовые акты Российской Федерации (ст. 14). Ссылка на соответствующие нормы Закона о милиции (см. п. 36 ниже) была удалена.
- что касается ограничений на свободу передвижения, то агенты вправе осуществлять любые меры, предусмотренные в соответствии со ст. 11 Закона «О противодействии терроризму», в том числе задерживать лиц, не имеющих при себе удостоверения личности и приводить их в органы Министерства внутренних дел или другие компетентные органы с целью установления личности (см. п. 28 выше).

32. При обычных обстоятельствах их деятельность, за исключением действий, относящихся к категории секретных, подлежит прокурорскому надзору (ст. 24) Органы прокуратуры или суды обязаны принимать меры с целью восстановления прав или свобод, нарушенных агентами, возмещения за причиненный ущерб и преследования виновных. Сотрудники Федеральной службы безопасности, допускающие злоупотребление своими полномочиями, несут ответственность на основании соответствующего действующего российского законодательства (ст. 6).

c) Закон «О статусе военнослужащих»

33. Этот закон не содержит положений, регулирующих использование огнестрельного оружия или задержания, однако касается различных аспектов статуса военнослужащих, например социальных льгот, политических и гражданских прав, их дисциплинарной, гражданской и уголовной ответственности и т. п. В связи с последним, закон в частности гласит, что командующие офицеры не несут ответственности за преступления, совершенные их подчиненными, за исключением случаев, когда командующие скрыли преступление или не приняли необходимых мер в рамках своих полномочий с целью их недопущения или обеспечить привлечение виновных к ответственности (ст. 28).

d) Закон «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»

34. В отношении использования силы и вооружений закон предусматривает, что применение огнестрельного оружия допускается только после предупреждения, за исключением случаев, когда такое предупреждение или какая-либо задержка в стрельбе создали бы непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, военнослужащих или других сотрудников Министерства внутренних дел. О применении огнестрельного оружия следует докладывать вышестоящему офицеру. Данные должностные лица должны уведомить орган прокуратуры о любых случаях телесных повреждений или гибели в результате применения огнестрельного оружия. Злоупотребление применением силы и вооружений влечет за собой ответственность в порядке, предусмотренном российским законодательством (ст. 25).

35. Что касается ограничений на свободу передвижения, то сотрудники этих сил имеют право осуществлять все меры, предусмотренные ст. 11 Закона «О противодействии терроризму» (см. п. 28 выше).

e) Закон «О милиции»

36. В отношении применения силы и вооружений Закон «О милиции» содержит нормы, аналогичные содержащимся в Законе «О внутренних войсках Министерства внутренних дел» (см. п. 34 выше).

37. Что касается ограничений на свободу передвижения, то после внесения в этот закон изменений в июле 2006 г. сотрудники милиции имеют право осуществлять все меры, предусмотренные ст. 11 Закона «О противодействии терроризму» (см. п. 28 выше).

2. Оценка принятых мер и дальнейшая ожидаемая информация

38. Новые законодательные рамки проясняют ряд вопросов, поднятых в решениях Суда. Принятие нового Закона "О противодействии терроризму" предоставляет правовую базу для использования армии в борьбе против терроризма, а также проясняет основные сферы ответственности в условиях особого режима проведения антитеррористической операции. Однако по-прежнему неразрешенным остается ряд вопросов, которые преимущественно относятся к применению силы, планированию операций и гарантиям против исчезновения.

а) Нормы, регулирующие применение силы и планирование операций

39. В отношении норм, регулирующих применение силы, требование Конвенции состоит в том, что смертоносная сила может применяться только в целях, упомянутых в ст. 2 и должна быть «строго соразмерной», т. е. соответствовать критерию абсолютной необходимости (дело Макканн (McCann) против Соединенного Королевства, решение от 27 сентября 1995 г.).

40. С этой точки зрения представляется, что новые правовые рамки, регулирующие применение силы, по-прежнему остаются неопределенными. В то время как Закон «О противодействии терроризму» устанавливает общий принцип соразмерности (ст. 1), он не содержит никаких детализированных положений относительно применения силы, смертоносных вооружений и огнестрельного оружия в ходе антитеррористических операций. Закон просто ссылается на требования «других нормативно-правовых актов» (см. п. 27 выше), к которым предположительно относятся такие акты, как перечисленные выше (см. пп. 31-37).

41. Несмотря на то, что в этих законах перечисляется ряд ситуаций, в которых милиция или служащие внутренних войск Министерства внутренних дел имеют право на применение огнестрельного оружия, они не содержат никаких ясных положений, указывающих на то, что смертоносная сила может применяться только в случаях абсолютной необходимости и когда были исчерпаны все другие менее крайние методы» (см. например, дело Kakouilli v. Turkey, решение от 22 ноября 2005 г., пп. 77-79). Закон «О Федеральной службе безопасности» с изменениями не содержит норм, регулирующих применение оружия. В таких обстоятельствах особое внимание следует уделять внутренним (подзаконным) нормам или инструкциям. Российские власти указали, что ожидают в этой связи дополнительной информации от компетентных органов.

42. Что касается планирования и проведения антитеррористических операций, Конвенция возлагает на власти конкретное обязательство по планированию операций таким образом, чтобы по возможности избежать или минимизировать риск для жизни как лиц, против которых направлены эти меры, так и гражданского населения, и минимизировать использование смертоносных вооружений (McCann v. United Kingdom, решение от 27 сентября 1995 г., § 194 и Ergi v. Turkey, решение от 28 июля 1998 г., §§ 79-81). Конвенция также настоятельно призывает ответственные органы «осуществлять величайшее тщание при оценке имеющейся у них информации, прежде чем передавать ее военнослужащим, применение огнестрельного оружия которыми автоматически предполагает стрельбу на поражение» (McCann v. the United Kingdom, § 210).

43. В этой связи представляется, что Закон «О противодействии терроризму» лишь задает общие рамки антитеррористических операций. Так, в нем лишь дается общее упоминание о возможности для начальника операции переселить население с определенной территории, однако не устанавливаются какие-либо критерии для применения этих полномочий (ст. 11§3). Было бы поэтому полезно получить более подробную информацию о том, каким образом осуществляются эти полномочия. Также полезной была бы информация о других имеющихся в национальном законодательстве способах обеспечить соблюдение Конвенции в обстоятельствах, подобных тем, которые описаны в решениях Суда.

44. В связи с этим, соответственно, мы ожидаем дальнейшей информации об изменениях в нормативных положениях о деятельности сил безопасности в условиях проведения антитеррористической операции, в том числе инструкций, регулирующих применение смертоносной силы в зонах конфликта, и о любых дальнейших принятых или планируемых мерах с целью реализации критерия абсолютной необходимости, содержащегося в Конвенции. В этом отношении было бы особенно полезно получить нормы, в соответствии с которыми осуществляются оперативные и боевые действия, которые должны быть изданы в соответствии с Законом «Об органах Федеральной службы безопасности" федеральным исполнительным органом безопасности (см. п. 31 выше).

b) Гарантии в отношении исчезновения

45. Суд неоднократно указывал на то, что в Конвенции содержится ряд весьма конкретных требований, направленных на то, чтобы максимально сократить риск исчезновения и произвольного задержания (среди множества других источников см. решение по делу Kurt v. Turkey от 25 мая 1998 г., §123). Не признанное властями задержание какого-либо лица является полным отрицанием этих гарантий и обнаруживает тяжелейшее нарушение ст. 5 (наряду с множеством других источников см решение по делу Timurtas v. Turkey от 13 июня 2000 г., §104).

46. Необходимо отметить, что в решении по делу Базоркиной (§147 in fine) Суд подчеркнул, что отсутствие записей о задержании, в которых были бы отмечены такие его аспекты как дата, время и место задержания, имя задержанного, а также причины задержания и имя лица, произведшего задержание, следует рассматривать как не совместимое с самой целью ст. 5 Конвенции.

47. Что касается регистрации факта задержания, произведенного с целью установления личности или какой-либо иной, мы в срочном порядке ожидаем информации о мерах, которые приняты или которые планируется принять с целью обеспечить соблюдение требований Конвенции в Чеченской Республике. В этой связи хотелось бы привлечь особое внимание властей к Предварительной резолюции DH(99)434 относительно действий сил безопасности в Турции.

48. Что касается норм, применяемых к аресту и задержанию в обстоятельствах антитеррористической операции, то мы хотели бы запросить разъяснений о том, в какой степени к ним применимы гарантии, содержащиеся в обычном уголовном законодательстве (Уголовно-процессуальный кодекс и Кодекс административных правонарушений) в отношении ареста и задержания. В частности, мы ожидаем информации о том, применяются ли без каких-либо отступлений те же самые нормы, если установление личности и последующий арест или любая иная мера, ограничивающая свободу передвижения, осуществляются военнослужащими, сотрудниками внутренних войск МВД или членами других сил безопасности.

49. Что касается органов власти, обладающих полномочиями задерживать лиц без документов, удостоверяющих личность, то мы ожидаем информации о том, может ли армия осуществлять задержание с целью установления личности и какие органы, помимо Министерства внутренних дел, вправе удерживать лиц без документов, удостоверяющих личность (ср. п. 28 выше).

50. В свете этого мы также хотели бы получить информацию о том, какого рода надзор, в первую очередь со стороны органов прокуратуры (военных или иных), организован с целью обеспечить, чтобы при различных видах задержания, производимого с целью установления личности или в иных целях, соблюдались различные применимые к ним требования закона. Также была бы полезной информация об особом режиме надзора в отношении секретных операций.

51. С учетом того, что в деле Базоркиной Суд установил нарушение ст. 3, также было бы полезно получить информацию о любых новых вышедших инструкциях относительно того, какие ответы должны давать органы власти родственникам, обращающимся с вопросами о судьбе лиц, задержанных в обстоятельствах, связанных с угрозой для жизни.

с) Защита от применения пыток

52. Помимо запрошенной информации об учете задержаний в органах милиции, также было бы полезно получить информацию о существующих правовых или нормативных положениях, направленных на предотвращение пыток в Чеченской Республике и обеспечивающих эффективное преследование виновных в их применении.

d) Надзор за соблюдением правовых норм

53. Представленная информация также содержит определенные указания относительно надзора за соблюдением этих правовых положений и, в частности, относительно роли органов прокуратуры (см. пп. 18 и далее). Однако представляется, что этот важный аспект требует дальнейшего развития.

54. Было с интересом отмечено, что 25 июля 2001 г. Генеральной Прокуратурой было издано постановление № 46 об усилении надзора за соблюдением гражданских прав при проведении операций по выяснению личности в Чеченской Республике, а 27 марта 2002 г. Приказом № 80 Командующий федеральных сил в Чечне установил более строгие правила проведения таких операций.

55. Мы бы хотели получить информацию о том, по-прежнему ли эти нормы остаются в силе и каким образом они применяются на практике. В ином случае была бы необходима информация о том, каким образом будет организован надзор в соответствии с новым Законом «О противодействии терроризму». В связи с этим было бы полезно получить дополнительные подробности о планируемом пересмотре учебного пособия по международному гуманитарному праву для вооруженных сил (см. п. 63 ниже).

56. В целом же была бы полезной более подробная информация о существующих процедурах надзора, либо действующих в силах безопасности, либо осуществляющихся органами прокуратуры и судами, в частности с целью обеспечения принципов, регулирующих применение силы и относящихся к условиям содержания под стражей.

B. Просвещение и профессиональная подготовка

1. Информация, предоставленная властями

а) Публикация и распространение материалов

57. Три решения (в переводе на русский язык) были направлены в Генеральную прокуратуру, Верховный Суд, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральную службу безопасности и Министерство юстиции.

58. Министерство обороны разместило тексты решений на своем официальном вебсайте, где с ними могли ознакомиться военнослужащие Вооруженных Сил.

59. Решения были также распространены среди всех других органов прокуратуры и военных прокуроров, включая прокурора Чеченской Республики и военного прокурора Объединенной группировки сил в Северо-Кавказском регионе, вместе с письмом, призывающим их к использованию этих решений в своей надзорной деятельности и правовом обучении. Этим органам власти также было предложено подписаться на журналы «Бюллетень Европейского Суда по правам человека» и «Российская юстиция» с целью быть в курсе судебной практики Европейского Суда.

60. Тексты решений были также опубликованы в «Бюллетене Европейского Суда по правам человека» - журнале, который регулярно рассылается по российским судам.

b) Профессиональная подготовка в армии

61. Вопросы, связанные с деятельностью Европейского Суда по правам человека, законодательством Российской Федерации и международным гуманитарным правом, были включены в программу обучения военнослужащих по правовым вопросам.

62. Директива № Д-6, принятая министром обороны в 1999 году, уже установила обязательные правовые минимумы для всех категорий военнослужащих и гражданского персонала, включая, в частности, изучение вопросов, связанных с соблюдением прав и свобод человека. Систематические брифинги, семинары, лекции и круглые столы организуются еженедельно или ежеквартально, на обязательной и добровольной основе, с целью предоставить всем категориям военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил правовые знания, которые могут быть применены в их повседневной деятельности.

63. Видеофильмы по праву, в том числе по вопросам соблюдения норм международного гуманитарного права, учебники, руководства для военнослужащих и другие материалы были опубликованы в качестве методической поддержки вышеупомянутых курсов. Находится в стадии подготовки исправленное Руководство по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил.

64. И наконец, ежегодно утверждается программа партнерства между Министерством обороны и делегацией Международного комитета Красного Креста по вопросам информированности о нормах международного гуманитарного права.

с) Подготовка судей и прокуроров

65. Отдельная тема, посвященная деятельности Европейского Суда по правам человека, включена в программу обучения в Российской академии правосудия и в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры.

2. Оценка принятых мер и дальнейшая ожидаемая информация

66. Публикация постановлений и их широкое распространение являются шагом, который следует приветствовать. В соответствии с установившейся практикой, властям предлагается предоставить секретариату копии и/или ссылки на вышеупомянутые публикации, особенно это касается нового проекта уточненного Руководства по международному гуманитарному праву и циркулярных писем, которыми постановления распространяются среди различных органов власти.

67. Практика циркулярных писем является очень важной, и распространение постановлений должно систематически сопровождаться детальными комментариями и/или инструкциями, выпущенными вышестоящими органами (например, высшим военным командованием, Верховным Судом, Генеральной прокуратурой и др.), с целью объяснения всем подчиненным обязанностей, вытекающих из постановлений и их влияния на повседневную практику. Такие меры также будут способствовать усовершенствованию правовых рамок (см. пп.18 и далее).

68. Пока не подтверждено распространение решений среди судов с пояснительной запиской Верховного Суда.

69. Что касается профессиональной подготовки, Комитет министров приветствует меры, принятые российскими властями, и призывает их продолжить действия по включению вопросов, связанных с правами человека и международным гуманитарным правом, в первичную и последующую подготовку сотрудников служб безопасности, судей и прокуроров. Было бы полезно получить дополнительные подробности относительно объема и сути преподаваемых курсов, времени, отведенного для них, и оценки их практической эффективности.

70. Особенно интересной была бы информация относительно военнослужащих, отвечающих за планирование и руководство антитеррористическими операциями, влекущими за собой риск нарушений того же рода, что и установленные в рассматриваемых здесь решениях Суда.

71. Информация о конкретных мерах, принятых в военно-воздушных силах, была бы особенно важна, учитывая их вовлеченность в события, которые привели к нарушениям, установленным в решениях Суда.

72. Включение Конвенции в процесс профессиональной подготовки военнослужащих, судей и прокуроров является длительным процессом, и властям предлагается информировать Комитет о дальнейших шагах, сделанных в этом направлении. В процессе принятия дополнительных мер им предлагается следовать рекомендации Комитета Rec(2004)4 от 12 мая 2004 года о ЕКПЧ и профессиональном обучении.

73. Что касается дополнительных (единовременных) мер по повышению информированности, организованных в связи с постановлениями Суда, властям предлагается представить список различных видов деятельности (семинары, конференции и др.), где вопросы, поднятые постановлениями, были или будут затронуты. Было бы особенно важно получить подтверждение, что различные заинтересованные органы власти, такие как Министерство обороны, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура и федеральные суды, включили соответствующую тему в свою деятельность по повышению информированности. Будет с благодарностью воспринята информация о любых общих программах в этом отношении.

C. Эффективные средства защиты в случае злоупотреблений

1. Информация, предоставленная властями

a) Эффективность уголовного расследования

74. С момента событий, лежащих в основе данных дел, произошел ряд событий, которые должны поспособствовать предотвращению новых подобных нарушений:
- Генеральной прокуратурой 8 февраля 2000 года была создана прокуратура Чеченской Республики и 9 сентября 2002 года - военная прокуратура Объединенной группировки сил в Северо-Кавказском регионе. Местный департамент Министерства внутренних дел, созданный в декабре 1999 года, был реорганизован в 2002 году в Министерство внутренних дел Чеченской Республики;
- в соответствии с решением №15 прокурора Чеченской Республики от 30 ноября 2002 года, были созданы межведомственные следственные группы с целью расследования тяжких преступлений;
- в июне 2005 года была создана межведомственная рабочая группа, возглавляемая заместителем прокурора Чеченской Республики и включающая в себя руководителей правоохранительных органов и сил безопасности, для координации их действий по таким делам;
- также создан единый реестр похищенных или пропавших людей, который регулярно сверяется со списками задержанных или осужденных лиц;
- принятая в 2004 году программа, предусматривающая ряд мер с целью предотвращения похищений и обеспечения эффективного расследования исчезновений была исправлена в январе 2005 года прокуратурой республики во взаимодействии с Министерством внутренних дел республики, местным управлением ФСБ и прокуратурой;
- 1 июля 2002 года в силу вступил новый Уголовно-процессуальный кодекс, содержащий новые правила расследования.

b) Санкции против должностных лиц, несущих ответственности за злоупотребления

75. В соответствии со статистикой, представленной Генеральной прокуратурой, с 1999 года, когда были проведены первые контртеррористические операции в Северо-Кавказском регионе, военной прокуратурой было возбуждено 245 уголовных дел в отношении преступлений, предположительно совершенных военнослужащими, из которых

- 98 дел относительно 127 военнослужащих были переданы военным судам для осуществления судопроизводства;
- 62 дела были прекращены по различным основаниям, особенно по амнистии, в связи с отсутствием состава преступления или вследствие смерти обвиняемого;
- 85 дел по-прежнему находятся в стадии расследования.

76. На настоящий момент статистика относительно возможных осуждений предоставлена не была. Военные суды рассмотрели уголовные дела против 117 военнослужащих, включая 28 офицеров.

с) Компенсация потерпевшим

77. Власти не представили какой-либо конкретной информации по этому вопросу. Однако из законов, на которые сослались власти в связи с вопросом о правовых рамках, регулирующих действия сил безопасности (см. пп. 18 и далее),можно вывести некоторые основные принципы.

78. В недавно принятом законе «О противодействии терроризму» содержится ряд положений относительно компенсации за ущерб, причиненный в результате террористический актов и антитеррористических мероприятий, которые вступили в силу начиная с 1 января 2007 г. До вступления этого закона в силу, данные вопросы регулировались в соответствии с ранее действовавшим законом "О противодействии терроризму".

(i) компенсация жертвам в соответствии с ранее действовавшим Законом «О противодействии терроризму»

79. Ранее действовавший Закон «О противодействии терроризму» устанавливал ограниченное право на компенсацию за ущерб, причиненный террористическими актами. Такая компенсация должна была выплачиваться из бюджета того подразделения, на территории которого был совершен такой акт, или, по необходимости, из федерального бюджета (ст. 17). В данном законе не было предусмотрено положений о компенсации в тех случаях, когда ущерб был причинен действиями сил безопасности.

(ii) компенсация в соответствии с новым порядком, предусмотренным Законом «О противодействии терроризму»

80. Новый Закон «О противодействии терроризму» устанавливает, что, в дополнение к ущербу, причиненному террористическими актами, государство, в соответствии со специальным порядком, который должен быть утвержден правительством, будет выплачивать компенсацию за ущерб, который может также быть причинен действиями сил безопасности в ходе борьбы против террористических актов. Однако ущерб, за который будет выплачиваться компенсация, ограничивается лишь материальным ущербом. Нематериальный ущерб должен компенсироваться теми лицами, которые его причинили (ст. 18 пп. 1 и 2).

81. Как и в соответствии с ранее действовавшим Законом, ущерб, нанесенный лицам, принимавшим участие в террористическом акте, в том числе их смерть (а также ущерб, причиненный их здоровью и имуществу), компенсации не подлежит (ст. 18 п. 3).

(iii) иные формы возмещения ущерба

82. Что касается проекта закона, устанавливающего специальную процедуру, которая позволила бы жертвам получить возмещение за неэффективное расследование, то российские власти 7 ноября 2006 г. указали на то, что этот законопроект был сочтен неуместным ввиду того, что в российском законодательстве уже содержатся правовые механизмы, позволяющие потерпевшим получать возмещение в связи с подобными случаями.

83. Власти, в частности, сослались на Федеральный Закон № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. и на Федеральный Закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который вступил в силу 2 октября 2006 г.

84. Также власти сослались на Уголовно-процессуальный кодекс, однако при этом не указали на соответствующие его положения.

2. Оценка принятых мер и дальнейшая ожидаемая информация

85. Меры, о которых сообщили власти (см. п. 74 выше), несомненно, должны способствовать установлению эффективных средств защиты в Чеченской республике, постольку, поскольку они предоставляют необходимую инфраструктуру, которая отсутствовала во время событий, приведших к установленным Судом нарушениям.

86. В соответствии с хорошо устоявшейся судебной практикой Суда по делам этого типа, понятие эффективного средства защиты включает, помимо уплаты компенсации, там, где это необходимо, тщательное и эффективное расследование, способное привести к установлению и наказанию тех, кто несет ответственность за лишение жизни и осуществление обращения, нарушающего статью 3, включая эффективный доступ заявителей к следственной процедуре (см. п.237 решения по делам Исаевой, Юсуповой и Базаевой, п.183 решения по делам Хашиева и Акаевой и п.227 решения по делу Исаевой). Ряд вопросов, относящихся к эффективности средств защиты, также затрагиваются в контексте изучения Комитетом Министров мер, принятых Соединенным Королевством в связи с делом Маккерра.

a) Эффективность уголовного расследования

87. Существование процедур, позволяющих осуществление тщательного и эффективного расследования предполагаемых нарушений, является одним из основных требований, на которые содержатся указания в настоящих решениях. Еще следует оценить, в какой степени действующие процедуры, измененные новым Уголовно-процессуальным кодексом, и их применение соответствуют детальным требованиям Конвенции, которые были нарушены в настоящих делах. Эти требования в первую очередь относятся к:

- характеру и объему требуемого расследования,
- независимости следственных органов,
- принятию необходимых мер при осуществлении расследования,
- скорости и открытости расследования,
- доступу потерпевших к следственным процедурам, и др.

88. С самого начала встают следующие вопросы в отношении действующих процедур, измененных Уголовно-процессуальным кодексом и последующими подзаконными актами:

- Какие органы ответственны за расследование нарушений, совершенных сотрудниками сил безопасности и какие существуют гарантии независимости и беспристрастности органов расследования с иерархической, институциональной и практической точек зрения?
- Какими возможностями и средствами по расследованию обладают общие прокуроры и военные прокуроры по отношению к полиции, Вооруженным Силам и другим вовлеченным правоохранительным органам?
- каким образом определяется подсудность между военными и остальными прокурорами в связи с осуществлением надзора за деяниями, совершаемыми членами различных сил безопасности, принимающих участие в антитеррористических операциях, т. е. в отношении произведения арестов, применения огнестрельного оружия и т. п.?
- Какие правовые средства защиты/санкции (в том числе гражданские, административные или уголовные) в настоящее время предусмотрены в российском праве против государственных должностных лиц, особенно полиции, следственных органов или обвинения, которые бездействуют вместо осуществления быстрого и адекватного ответа на информацию о совершении серьезного преступления?
- Каким образом новый Уголовно-процессуальный кодекс и другие действующие правила обеспечивают быстроту уголовного расследования?
- Какие ограничения ответственности, предусмотренные законом, применимы в случаях различных нарушений (включая убийство, похищение, разрушение имущества и др.)?
- Какими правами обладают потерпевшие в период расследования; в частности, имеют ли они полный или частичный доступ к материалам расследования и если да, то на какой стадии расследования?
-Имеют ли они право требовать принятия определенных процессуальных мер, и обязаны ли следственные органы исполнять такие просьбы, и подлежат ли отказы рассмотрению в суде?
- Какой контроль осуществляют судебные или иные независимые органы над эффективностью расследования? Какие способы и средства защиты имеются у потерпевших по национальному законодательству, которые позволяют им обжаловать в суде отказ органов прокуратуры в возбуждении уголовного дела?

89. Было бы полезно получить разъяснения в связи с перечисленными выше пунктами. Особенно ценными были бы примеры следствия, начатого в отношении членов сил безопаности, и результатов такового.

b) Санкции против должностных лиц, несущих ответственность за злоупотребления

90. Статистика уголовных дел против должностных лиц, рассмотренных судами, представляет собой полезный индикатор эффективности уголовно-правовых санкций против нарушений.

91. Последняя и детальная информация в этом отношении была бы воспринята с благодарностью, в особенности в отношении результатов судебного рассмотрения уголовных дел, указанных в пп.75-76 выше (напр., количество лиц, осужденных за нарушения за год, факты и правовые основания, положенные в основу этих осуждений, указание на то, какое наказание было назначено и в действительности исполнено и т.д.). Были бы полезны конкретные примеры соответствующих судебных решений. Информация о применимости принципа ответственности командира за действия своих подчиненных была бы полезной (т.е. об объеме ответственности тех, кто просто выполняет приказы, и об объеме ответственности тех, кто отдает приказы, приводящие к серьезным нарушениям прав человека).

с) Компенсация потерпевшим

(i) компенсация потерпевшим – изменения общего характера

92. Некоторые решения, вынесенные судами в последние годы в регионах, затронутых проблемой терроризма, присудили компенсацию как в связи с неэффективным расследованием, так и в связи со значительным ущербом, понесенным в результате смертей, вызванных действиями сил безопасности, на основании обычной гражданско-правовой ответственности государства.

93. В этом отношении можно сослаться на два нижеприведенных примера:
- решение суда первой инстанции от 8 сентября 2004 года, оставленное без изменения определением Верховного суда Карачаево-Черкессии от 19 октября 2004 года: истцу была присуждена компенсация морального вреда (в размере 10 тыс. руб.), причиненного незаконными нарушениями при осуществлении расследования прокуратурой обстоятельств похищения несовершеннолетнего сына истца; в решении суда первой инстанции содержится прямая ссылка на то, что российские власти не выполнили свои обязательства по ЕКПЧ, как они сформулированы в решениях Суда по делам Аксой (Aksoy) и Айдин (Aydin) против Турции;
- решение Назранского городского суда от 26 февраля 2003 года, оставленное без изменения определением Верховного суда Ингушетии от 4 апреля 2003 года: истцу была присуждена компенсация материального и морального вреда (в размере 675 тыс. руб.), причиненного убийством родственников истца при проверке документов, проводившейся федеральными силами, несмотря на то, что подразделения, несущие за это ответственность, при производстве по уголовному делу определены не были.

94. Особенно обнадеживает то обстоятельство, что первое из вышеупомянутых судебных решений прямо и недвусмысленно указывает на необходимость реализации требований Конвенции и судебной практики Европейского Суда, как того требует Пленум Верховного Суда в своем постановлении от 10 октября 2003 года. Необходимо поощрять дальнейшее развитие судебной практики в данном направлении, и Верховный Суд мог бы рассмотреть возможность принятия с этой целью соответствующих мер. Мы были бы рады получить в дальнейшем похожие примеры из национальной судебной практики.

95. Было бы полезно получить разъяснение в связи с тем, каким образом эти изменения и развитие гражданско-правовой ответственности государства взаимодействуют с введенными в действие специальными схемами компенсации, о которых говорится ниже (пп. 97-99), в частности, в обстоятельствах, где доказано, что государство в своих действиях вышло за рамки своей законной власти или бездействовало. В частности, интерес представляет вопрос о возмещении морального ущерба в таких ситуациях.

96. В этой связи мы обращаем внимание властей на опыт Турции, которая столкнулась с аналогичными проблемами в связи с борьбой против терроризма на юго-востоке страны: а именно на выработку судебной практики административных судов, которая возлагает на государство строгую ответственность за ущерб, причиненный в связи с борьбой против терроризма, а также на последующее принятие специального Закона "О компенсации за ущерб, вызванный терроризмом и применением антитеррористических мер", который в дополнение к этой общей ответственности государства, предусматривает систему, позволяющую осуществлять быструю выплату компенсации во внесудебном порядке (см. об этом подробнее в Предварительной резолюции ResDH(2005)43). Также мы обращаем внимание на Рекомендацию Комитета Министров Rec(2004)6, в которой содержится ряд аспектов, имеющих отношение к развитию средств правовой защиты на национальном уровне.

(ii) Особые схемы компенсации, предусмотренные в антитеррористическом законодательстве

97. По-прежнему остается не проясненным вопрос о том, в полной ли мере компенсационная схема, введенная в соответствии с новым Законом «О противодействии терроризму», заменила порядок, действовавший ранее в соответствии с Законом "О борьбе с терроризмом", или оба этих порядка продолжают применяться параллельно. В частности, какой порядок в настоящее время применяется в отношении ущерба, причиненного до вступления в силу нового порядка, предусмотренного Законом «О противодействии терроризму»?

98. В настоящее время отсутствует информация о постановлениях по применению этого порядка, которые должно выпустить Правительство в соответствии с Законом "О противодействии терроризму», а также о характере и степени участия органов судебной власти в процессе предоставления компенсации. Такая информация имеет существенное значение для оценки нового порядка.

99. Другая проблема касается того, что, как представляется, новые положения совершенно не предусматривают компенсации для лиц, принимавших участие в террористическом акте, по всей видимости даже тогда, когда понесенные ими ущерб или телесные повреждения были причинены незаконно. Было бы полезно получить более подробную информацию по этому вопросу.

(iii) Иные формы возмещения ущерба

100. С самого начала отмечается, что возмещение, предусмотренное Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», не применимо к рассматриваемым ситуациям, поскольку ст. 3 этого Закона не распространяется на жалобы в связи с действиями или бездействием следственных органов и органов прокуратуры, к которым применяется специальная процедура обжалования, предусмотренная Уголовно-процессуальным кодексом РФ, а именно ст. 16 последнего.

101. В свете указанной неопределенности в развитии гражданской ответственности государства, в первую очередь в случаях, связанных с неэффективностью расследования, было бы полезно обеспечить ясные правовые основания для возникновения такой ответственности.

102. Что касается возможности добиться ускоренного проведения следствия, то возможность обращения с жалобой в вышестоящие органы прокуратуры на неэффективность расследования уже предусмотрена в Законе «О прокуратуре» и в Уголовно-процессуальном кодексе. Однако эта возможность была использована заявителями по рассматриваемым здесь делам и оказалась неэффективной (см. например, решение по делу Хашиева и Акаевой, пп. 66-68 и п. 162, решение по делу Исаевой, Юсуповой и Базаевой, п. 52-53, и решение по делу Базоркиной, п.123-124).

103. Российские власти также указали на то, что стороны в разбирательстве имеют возможность оспорить ход следствия по уголовному делу, обратившись в суд (ст. 125 Уголовно-процессуального кодекса). В связи с этим Европейский Суд только упомянул о том, что задержки в предоставлении заявителям статуса потерпевших и ограниченный доступ к материалам дела после этого помешал им воспользоваться этим средством защиты (решение по делу Эстамирова от 12 октября 2006 г., п. 94, и решение по делу Лулуева и других от 9 ноября 2006 г., п. 100). Суд также указал на недостаточно ясное различие между полномочиями судебных органов и высших органов прокуратуры, о которых говорилось в п. 102. Поэтому для того, чтобы оценить эффективность этого средства защиты, было бы полезно получить примеры дел, в котором потерпевшим был присвоен процессуальный статус, и они смогли воспользоваться данной мерой.

104. В этой связи мы напоминаем, что Европейский Суд неоднократно указывал на то, что «средство защиты, наличия которого требует ст. 13, должно быть «эффективным» не только в теории, но и на практике, в частности, в том смысл, что его использованию не должны неоправданно препятствовать действия или упущения со стороны органов власти государства-ответчика" (п. 182 решения по делу Хашиева и Акаевой). Поэтому мы ожидаем информации о принятых или планируемых мерах с целью эффективного ускорения хода расследований.

Перевод Татьяны Томаевой.